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통권 145호【특집】『 죽지 않고 건강하게 일하고 싶다 』 - 최명선 -
<특집>>- 비정규직의 정규직화는 비정규직 노동자에게만 유익할까?

죽지 않고 건강하게 일하고 싶다
-산재 사망 1위 국가의 28년만의 산업안전보건법 개정의 의의와 한계 

최명선 / 민주노총 노동안전보건실장 

1. 1988년 15살 문송면과 2018년 김용균 
1988년 15살 문송면은 야간에 고등학교에 다닐 수 있다는 희망으로 서울로 올라와 공장
에 다니다 몇 개월 만에 수은중독으로 사망했다. 그해는 한 사업장에서 이황화탄소 중독
으로 915명이 직업병 판정을 받고, 그로부터 30년 동안 230명이 직업병으로 사망한 원진
레이온 노동자의 7년 투쟁이 시작된 해였다. 30년이 지난 2018년 12월 24살의 하청 비정
규 노동자 김용균은 한전이라는 공기업에 입사할 수 있다는 희망으로 태안의 화력발전소
에서 혼자서 일하다 콘 베이어 벨트로 빨려 들어가 죽음을 맞이했다. 30년 전이나 지금이
나 노동자들은 사고로 직업병으로 일하다가 죽어나갔다. 김용균 노동자의 죽음이후에도 
하청 노동자의 죽음은 이어졌고, 얼마 전에는 방산업체인 ㈜한화에서 5명 사망사고 발생
이후 9개월 만에 3명의 노동자가 또 죽어나갔다. 한 사업장에서 9개월 만에 8명이 죽어나
간 것이다. 모두 20, 30대 청년노동자들이다. 
2018년은 문송면, 원진 레이온 투쟁의 30주기였다. 지난 30년 동안이나 오늘 이 시점까지 
안전하고 건강한 현장과 노동자 건강권을 위한 변화는 노동자의 죽음과 고통, 그리고 이
를 해결하기 위한 노동, 시민사회의 투쟁의 역사였다. 2018년 110여개 노동, 시민사회가 
추모 조직위를 구성하고, 공동사업과 공동투쟁을 전개하면서, 우리가 다시금 확인한 것
은 “지난 30년 동안의 여러 투쟁에도 불구하고, 여전히 한국은 산재 사망 1위 국가이고, 
그것이 하청, 파견, 특수고용 비정규 노동자와 이주, 현장실습 등에 취약한 노동자의 문제
로 전가되고 있다.”는 사실이었다. 

2. 매년 2,400명의 노동자가 일터에서 죽어나가는 나라 
2001년부터 2016년까지 정부 통계로만 산업재해를 당한 노동자는 1백45만3천949명이다. 
이중 산재사망 노동자는 3만3천902명이다. 지난 16년 동안 매년 2,400명의 노동자가 일하
다가 사고로, 직업병으로 죽어나간 것이다. 같은 기간 동안 산재로 인한 경제적 손실액은 
262조 5,678억이다. 이 금액은 2018년 정부 총예산 429조의 61% 수준이다. 노동자의 죽음
일 뿐 아니라 한국사회의 경제적 손실도 어마어마한 수준인 것이다. 이러한 한국의 산재
사망 만인률(만 명당 산재사망 비율)은 OECD 국가 중 1위다. 일본, 독일의 4배, 영국의 
14배에 달한다. 한국의 산재사망은 교통사고에 대비해도 1.3배가 높은 수준이다. 그야말
로 한국의 일터는 전쟁터이고, 노동자는 사고로, 직업병으로, 과로로 죽어나가고 있다. 그
러나 산재에 대한 정부 통계는 현실을 다 반영하지도 못한다. 한국은 화물운수, 건설기
계, 버스, 퀵 서비스, 택배 등 다수의 위험업종 종사 노동자가 포함된 250만 특수고용 노동
자를 산재통계에 포함하지 않았고, ILO 가입국 110개 국가 중 3분의 2가 도입했던 출퇴근 
재해도 2018년에야 도입되어, 정부 통계에서는 빠져 있었다. 게다가 공무원 연금, 사학연
금 적용 노동자도 통계에는 빠져 있다. 더욱이 노동부는 2012년 산재통계 처리 규정을 일
방적으로 변경해서 ‘예방통계’라는 이름을 붙여 매년 200명, 300명의 사망사고를 축소 발
표하고 있다. 2012년 이후 노동부가 발표하는 산재사망 통계는 종전의 2,100명대에서 갑
자기 1,800명 내외로 줄어든다. 통계기준을 변경한 착시효과를 노린 것이다. 

지난 30년 동안 산재는 줄어들지 않았다. 2018년 개최된 ‘산재피해자 증언대회 및 노동안
전보건과제 대 토론회’에서 백도명 교수의 발표에 따르면 일반인구(15세~64세) 중에서 산
재사망이 차지하는 비율은 거의 동일하다. 오히려 일반인구 사망률의 감소가 산재사망률
의 감소보다 2000년대 초반까지 훨씬 더 빠르게 감소했다. 즉, 그나마 줄어드는 것 같이 
보이는 산재사망의 감소조차 일반인구 중의 사고사망의 감소가 반영된 결과로 기업이나 
정부의 예방사업이나 감독으로 감소된 것으로 볼 수 없다는 것이다. 

[산재피해자 증언 및 노동안전보건과제 토론회 2018 백도명 발제문 발췌] 

3. 하청. 비정규 노동자에게 전가되는 위험과 죽음
한국의 고용구조가 파편화 되면서 산재사망이 하청 노동자, 파견 노동자에게 집중되고 있
다. 2011년 인천공항철도에서 심야 선로보수작업을 하던 하청 노동자 5명이 열차에 치여 
사망했다. 열차가 운행된다는 정보가 전달되지 않아 발생한 어처구니없는 죽음이었다. 
그 이전에도 이후에도 하청 노동자의 죽음은 끊이지 않았다. 당진 현대제철소의 아르곤 
중독 사망사고, 조선하청 노동자 산재사망, 삼성전자 에어컨 설치 수리기사 노동자 추락
사망, 메탄올 중독 청년 노동자 7명 실명, 광주 남영전구 다단계 하청 노동자 20명 수은중
독이 발생했다. 2016년에는 구의역 스크린도어 19살 김군과 2018년 태안화력 김용균 노동
자에 이르기까지 하청, 파견 노동자의 사망, 중독, 실명이 줄줄이 드러났다. 한국의 사고
성 산재사망의 절반에 달하는 600명 내외의 노동자가 매년 사망하는 건설현장은 90%가 
하청 노동자 산재사망이다. 그러나 현행의 산업안전보건법은 고용구조와 산업구조를 반
영하지 못해 원청은 책임도 보상도 처벌도 빠져나갔다. 이러한 현실이 지난 10년 동안 태
안화력의 9명 노동자의 죽음으로 이어졌고, 결국 2018년 12월 24살 김용균 하청 비정규 노
동자의 죽음에까지 이른 것이다. 

4. 산업안전보건법 개정안 주요 내용에 대한 평과와 과제 
28년 만에 전면 개정된 산업안전보건법은 지난 수 년 동안 노동자 건강권 운동 진영에서 
제기해 왔던 위험의 외주화, 화학물질 독성정보에 대한 기업의 영업비밀 제한, 건설업 산
재사망 문제 등에 대한 투쟁과 정책적 노력의 결과이다. 십 수 년의 투쟁으로 2018년 2월 
노동부 입법 예고가 되었으나, 경총, 건설협회등 사업주 단체와 산자부, 법무부 등의 반대
로 핵심 조항들이 깎이고 깍여서 국회로 이송되었다. 그러나 정치공방으로 국회는 휴업상
태였고, 자유한국당을 비롯한 보수야당은 법이 통과되면 나라가 망한다며 막아 나섰다. 
이를 김용균 유족의 완강한 투쟁과 전국적으로 진행된 추모와 분노의 투쟁이 전개되어 심
의 8일 만에 국회 본회의를 통과했고, 2020년 1월부터 시행되게 된다. 
전면 개정된 산업안전보건법은 주요 내용만 9개 분야에 30여개 항목이고, 개정 신설된 조
항이 60여개가 넘는다. 하나하나의 조항에 지난 수십 년 간의 억울한 노동자의 죽음과 투
쟁이 어려 있다. 커다란 방향 전환이 되었다는 의미는 충분하다, 그러나 사업주 단체와 보
수야당의 반발로 핵심적인 조항이 삭제되거나, 수정되어 그 법의 실효성은 상당부분 후퇴
했다. 개정안의 주요내용과 그 한계는 다음과 같다. 

첫째, 위험의 외주화 금지 
‘위험의 외주화’가 사회 의제화 되었으나, 실질적 법률 대안의 진척은 거의 없다. 생명안전
업무의 직접 고용에 관한 특별법 발의가 있었으나, 상징적이었을 뿐이다. 특히 도급의 금
지는 “외국의 입법례가 없다, 과잉입법이다. 유해위험 업무의 기준을 정할 수가 없다.” 등
으로 가장 강력한 반대가 있었다. 개정안은 ‘도급 금지’를 도입한 것 자체는 커다란 정책방
향 선회를 했지만, 그 대상 업무가 도금, 수은 등 화학물질 중심으로 실질 대상은 22개 사
업장 1,000여명에 불과해서 극단적으로 협소하다. 위험의 외주화 금지의 사회적 공분을 
만들어 낸 구의역 김군도 태안화력 김용균 노동자도 조선 하청 등 수 많은 사고성 재해가 
법 적용대상이 아니다. 시행령 위임도 없어 추가 확대하려면 계속 법 개정을 통해야 한
다. 또한 가장 큰 문제는 도급 금지의 적용제외 가능성이 열렸다는 것이다. 일시 간헐적 
작업이나, 전문적 기술이 필요하고, 사업운영에 필수 불가결한 경우는 도급 금지 대상이
라도 도급이 가능하도록 되었다. 일시간헐에 대한 기준도 없고, 기술적 이유라는 미명하
에 도급 금지를 무력화 할 수 있는 조항이 추가된 것이다. 더욱이 하도급을 하려면 노동
부 승인을 받아야 하는 도급 승인이 국회심의과정에서 후퇴되어 중독성 등 화학물질 대
상 작업으로 협소하게 예시 되었다. 도급 금지에서도 적용되지 못한 구의역 참사, 태안화
력 참사 등이 도급 승인에서도 적용여부가 불투명해진 것이다. 도급 금지 대상을 확대하
는 추가 입법 투쟁이 필요하고, 도급 금지의 적용제외 조건, 도급 승인 대상은 하위법령 
개정 과정에서 가장 큰 쟁점 사안으로 본격적인 투쟁이 시급히 필요한 사항이다. 

둘째, 원청 책임의 확대 
현행 산업안전보건법 29조는 그 태생이 건설, 조선, 제조업의 하청 산재에 대한 보호조치
로 계속 추가 확대되어 왔다. 그러나 서비스업 등 여타 산업의 다양한 하청 산재 문제를 
포괄하지 못했고, 임대 위탁 등 다양한 계약형식으로 책임에서 빠져나가는 원청 문제가 
지속되어 왔다. 병원, 지하철 청소 노동자, 삼성전자 서비스 등등 다양한 하청 산재 문제
가 도급의 정의를 들어 일부 도급, 형식상 임대 위탁인 경우 등을 빌미로 법령에 있는 원
청의 의무는 실제 감독, 처벌 과정에서 번번이 누락되었다. 개정안은 도급의 정의를 확대
하고, ‘관계 수급인’ 정의를 도입하여 다단계 하청까지도 원도급인 원청의 책임을 명확히 
했다. 건설, 조선업종 등의 다단계 하청에 대한 원청 책임을 명확히 하게 되는 것이다. 또
한, 종전에는 22개 위험장소로 원청 책임이 한정되던 것을 원청 사업장은 전면 적용, 원청
이 지배관리 가능한 지정, 제공 장소도 원청의 책임을 포괄하도록 했다. 태안화력의 경우 
22개 위험장소가 아니라는 이유로 원청인 서부발전이 직접 안전보건조치 대상이 아니었
고, 이는 위반 시나 사망 발생 시 원청인 서부발전이 아무런 책임을 지지 않는 근거였다. 
법 통과로 개정안이 시행되면 동일 사업장에서는 생산 공정의 하나이던 식당, 경비 등 서
비스 분야이던 원청이 하청과 공동사용자로서 안전보건 조치의 책임을 지게 된다. 또한 
동일 사업장이 아니라 사외작업장인 경우에도 원청이 지정, 제공하는 장소인 경우 원청
의 책임을 부여하게 되고, 세부 대상과 내용은 하위법령에서 정하게 된다. 원청의 책임도 
종전의 사업주간 협의체 구성, 원청․하청 합동점검 등 외에도 안전교육의 확인의무를 추
가하고, 작업환경 측정, 위험성 평가 조항에서 하청 노동자 공정까지 포괄하도록 하고, 노
동자 대표가 원청의 하청 산재예방 조치를 요구하면 사업주가 제공하도록 하고 있다. 과
제로는 도급인이 지정, 제공하는 장소에 대한 하위법령에 대한 개입과 더불어, 원청 책임
강화를 위한 실질적 제도개선이 과제로 제기되고 있다. 현행의 원청의 안전보건관리 체제
로는 사업장 이행이 불가능하다. 이를 위해서는 현재 안전관리자, 보건관리자의 선임 인
원 규모, 겸직허용, 위탁대행 허용 등과 같은 기업규제완화 특별법이 폐기되어야 한다. 현
행과 같이 수천 명, 수만 명이 일을 하는 현장에서도 안전관리자, 보건관리자를 2명만 채
용하면 법적 기준을 지키는게 되고, 선임하지 않아도 과태료 300만원만 내면 되고 선임은 
되어 있어도 자격증만 가지고 겸직을 허용하는 구조로는 법의 실질 이행 담보는 불가능하
다. 

셋째, 하한형 도입 삭제로 처벌강화 실질화 무산 
개정안은 가중처벌 조항을 도입해서 5년 이내에 동일 범죄를 저지른 경우 1.5배 이내로 가
중처벌 할 수 있게 된다. 또한, 하청 산재사망에 대한 원청 처벌을 도입하고, 원청의 산업
안전보건법 위반 처벌을 1년에서 3년 이하 징역형으로 강화하고, 법인 벌금을 분리하여 1
억에서 10억 이하가 되었다. 또한. 기업의 대표이사가 이사회에 산재예방계획을 보고하
고 집행하게 하여 산재사망에 대한 기업의 최고책임자 처벌이 가능하도록 하는 근거 조항
을 제출했다. (물론 이 또한 재판을 통한 실질 처벌이행은 지난한 과정이겠지만) 아울러 
경총과 사업주 단체에게 가장 민감한 제도인 수강명령 제도를 도입했다. 그러나 산재사망
에 대한 1년 이상의 하한형 도입과 건설업 불법 하도급으로 인한 산재사망 시 원청에게 3
년 이상 하한형 처벌은 경총과 건설협회, 보수 전문가들의 공세에 밀려 국회 이송 전에 삭
제되었다. 사업장의 1%도 감독을 못하는 현재의 정부 감독 체제에서 법 개정이 되어도 
밥 먹듯이 법을 위반하는 사업주에 대한 강력한 처벌이 없다면, 개정법은 현장에서 또 다
시 무용지물로 전락하게 된다. 현행법이 이미 7년 이하의 징역으로 되어 있음에도 400만
원 내외의 벌금이나 집행유예, 무혐의가 남발되어 왔던 것이 현실이기에 개정 법안의 처
벌 조항 수준으로 사업주가 법을 지키고 산재예방에 나설 것으로 기대하는 것은 불가능하
다. 산재사망에 대한 솜방망이 기업처벌에 대해 그동안 민주노총은 세 가지 문제를 제기
해 왔다. ①산재사망에 대해 평균 500만원 이내의 솜방망이 벌금과 형사 처벌 사례가 전
무 한 점 ②하청 산재사망에 대한 원청 처벌이 안 되고 있는 점 ③기업 최고 책임자에 대
한 처벌이 안 되는 점이다. 민주노총은 근본적 해결을 위해 입법발의 되었으나 심의조차 
하지 않고 있는 ‘중대재해 기업처벌법 제정’을 강력히 요구하고 싸워 나갈 것이다. 

넷째, 일하는 사람으로의 보호대상 확대 
개정안은 산업안전보건법 전문 목적에 ‘노무 제공자’를 명시했다. 실제 내용에서는 사업
주 정의에 특수고용, 배달노동 등의 중개사업주, 프랜차이즈 본부만 구체적 안전보건조
치 의무를 부여하는 사업주로 명시했다. 개정안이 도입되면 안전교육, 안전보건조치 등 
각 대상에 따라 사업주의 의무가 부여된다. 이는 파편화 되고 있는 고용구조에 현행의 노
동관계법으로는 포괄하지 못하는 문제를 해결하기 위한 정책방향의 선회이다. 그러나 현
재 개정안은 특수고용 노동자 정의가 ‘주로 하나의 사업’이라는 산재보험법 특수고용 정의
를 그대로 차용하고 있어 화물, 택배, 퀵 서비스 등 위험도가 높은 특수고용 노동자들이 
적용되지 못한다. 중개사업주의 경우에도 이륜자동차로 한정하고 있고, 프랜차이즈 본부
의 경우에도 ‘소속근로자’로 한정하여 가맹점에 자회사 형태로 인력 공급이 되는 경우에 
대한 보호조치가 누락 된다. 협소하게 도입된 대상 범위를 하위법령 논의과정에서 확대하
고 실질화 하는 방안이 과제로 제기되고 있다. 

다섯째, 물질안전보건자료 정부 보고제도와 영업비밀의 제한 
화학물질 독성정보와 관련한 현장의 현실은 이렇다. MSDS(물질안전보건자료)가 있기는 
한데 산업안전보건법에서 영업비밀로 할 수 없다고 규정한 것도 영업비밀로 기재되어 있
거나, 영업비밀 대상인 경우에도 아무런 절차나 기준 없이 기업 마음대로 영업비밀로 하
고 있다. 화학물질 관리법에서는 기업의 영업비밀 남발에 대해 법에서 별도의 기구를 두
어 심의를 하도록 2년 전에 이미 개정하였다. 그러나, 산업안전보건법에서는 전혀 진행되
지 않고 있었다. 개정안은 두 가지 방향이다. 하나는 MSDS를 노동부에 보고하도록 하여 
법에 공개하도록 되어 있는 화학물질을 기업이 비공개로 남발하는 문제를 해결하겠다는 
것이다. 다른 하나는 기업이 화학물질 독성 정보를 영업비밀로 하려면 사전에 안전공단
에 신청 심의해서 결정하도록 하고, 영업비밀로 한 화학물질 독성 정보에 대해 노동자 대
표, 질병판정위원회, 의사, 대행기관 등이 요청하면 정보공개를 하도록 한다는 것이다. 개
별 기업들의 반대가 가장 강력했던 법안 중의 하나로, 국회 심의 과정에서는 인터넷 공개 
조항이 삭제되었다. 여전히 사업장내 노동자 권리가 제한적인 현실에서 인터넷 공개 조
항 삭제로 알권리 보장은 상당히 제약받게 된다. 제도 자체는 크게 진전된 내용으로, 영업
비밀로 신청 할 수 있는 대상 자체를 획기적으로 줄이고, 개별 노동자의 알권리를 보장하
는 현장이행 방안을 마련하는 것이 과제로 제기되고 있다. 

여섯째. 작업중지권과 건설업 발주처 책임강화 
개정안은 매년 600명이 산재사망 하는 건설업에 대한 조치 강화로 발주처의 책임을 도입
하고, 건설기계에 대한 원청 책임의 부여와 타워크레인 설치해체를 등록업으로 강화한
다. 또한, 건설업을 별도의 특례로 만들어 독립시켜 안전보건조치의 실질화를 도모한다. 
건설업 중대사고의 주요 원인 중의 하나는 안전이 반영되지 않는 설계, 적정공기가 보장
되지 않는 문제 등이었다. 이에 지난 20년간 주장되었던 발주처 책임강화가 이번에 도입
되게 되는 것이다. 다만, 공기, 위험공범, 산업안전보건관리비, 발주자 등의 문제는 건설
업만의 문제만은 아님에도, 건설업 특례로 조정되면서, 조선업 등 다른 산업에의 적용을 
위한 별도 조문이 시급히 개정될 필요가 있다. 특히, 원청․하청 노사가 참여하는 안전보건
협의체와 산업안전보건관리비 등은 현장의 충분한 논의를 통해 여타 업종에의 확대가 필
요하다. 
다른 하나로 급박한 위험, 중대재해 발생 등에 대해 노동자, 사업주의 작업중지권과 의무
를 명확히 했다. 또한, 지침으로 운영되던 노동부 감독관의 작업 중지 명령을 법제화 했
다. 사업주 단체의 강력한 반발이 가장 집중되었던 조항으로. 국회 심의 과정에서 노동부 
작업 중지 명령의 제한조건이 늘어났다. 특히, 막판 심의에서 사업주 단체의 요구에 밀려 
‘급박한 위험에 대한 노동자의 작업 중지에 대한 사업주의 불이익 처우에 대한 형사처벌’ 
도입이 삭제된 것은 강력히 규탄 받아 마땅하다. 누락된 형사 처벌 조항을 신속히 추가 입
법하는 것이 필요하다. 현장에서 가장 가까운 것은 노동자의 작업 중지 권리를 어떻게 실
질적으로 확보할 것인가의 문제이기 때문이다. 또한, 최대 쟁점이 될 것으로 예상되는 ‘급
박한 위험’ 에 대한 기준에 대한 준비가 신속이 되어야 할 필요가 있다. 

5. 마치며
 2020년은 이제 법 개정에 따른 하위 법령 개정이 본격화 될 것이다. ‘악마는 디테일에 있
다’라고, 경총 등 자본은 하위 법령 개정을 통해 법 개정의 무력화를 다시 한 번 시도할 것
이다. 이에 대한 대응과 투쟁이 지속되어야 한다. 법 개정이 현장에서 실질 작동하게 하려
면 노동자의 참여 확대가 무엇보다 중요하다. 현재의 산업안전보건법은 수많은 적용제외
를 두고 있다, 그중 가장 문제가 되는 것이 노동자의 참여가 보장되지 않는 노동자가 너무
나 많다는 것이다. 사업주의 법 준수와 예방사업에 대한 노동자의 참여구조인 산업안전보
건위원회, 명예산업안전감독관 제도가 전면 개혁되어야 한다. 또한, 급박한 위험에 대한 
노동조합의 작업중지권, 사고조사와 작업중지 해제에 노동조합의 참여가 보장되어야 한
다. 이는 주로 하위법령에 규정되어 있어, 이에 대한 강력한 제도개선이 필요하다. 
‘죽지 않고 건강하게 일하고 싶다’라는 것은 노동자로서, 아니 인간으로서 당연한 요구이
자 권리이다. 그러나 지난 수십 년 동안 이러한 권리는 철저하게 현장에서 짓밟혀 왔다. 
올해 문송면, 원진레이온 30주기 추모 사업을 하면서 법 개정 이후에도 달라지지 않은 30
년을 반성했다. 오늘의 이 전면개정이 이후에 또 다시 현장에서 휴지조각으로 전락하지 
않도록 싸워 나가야 한다. 
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